N° 1 / Agosto 2004
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Una voz en contra delplebiscito del agua
Aguas
públicas, servicios privados
José Berbejillo Se
viene otro. Otro referéndum que promete mucho panfleto y poca discusión
seria. Igual que con ANCAP, y mezclado con las elecciones nacionales de
octubre, el debate sobre el agua se planteará en términos de blanco y negro,
buenos y malos, defensores de los intereses de la nación versus neoliberales
vendepatrias. Es una lástima que el proyecto de reforma constitucional
contenga el artículo 3º, porque de no haberse incluido tal asunto nos
podríamos mejor concentrar en lo realmente esencial, o sea en el cómo
aseguramos el derecho de todo individuo de acceder a una fuente de agua
potable y un servicio de saneamiento. El proyecto de reforma sobre el agua
tiene una gran virtud y un grave defecto. Consagrar en la Constitución un
derecho esencial para la vida humana me parece perfecto, pero determinar por
vía constitucional que sólo el Estado será el proveedor de un equis servicio
me parece un perfecto mamarracho. La
reforma propuesta excluye al inversor privado considerándolo como el
“enemigo”, cuando en realidad, los inversores privados existen porque existe
una demanda insatisfecha por el proveedor estatal. El
agua, tal como el aire o cualquier otro recurso natural, es en su origen un
bien público, en el sentido económico del término. Bienes públicos son
aquellos cuyo uso por parte de las personas reúnen dos condiciones básicas, a
saber: una, que el beneficio que uno obtiene por el uso del bien no afecta al
beneficio que otros puedan obtener, y dos, que es muy costoso o imposible
excluir a alguien del consumo de tales bienes. En oposición, bienes o
servicios privados son aquellos que sólo se ofrecerán a cambio de un pago y
cuyo consumo es básicamente de carácter individual. Si yo compro la última
flauta que queda en la panadería, el cliente que llega después que yo se ve
imposibilitado del placer que representa el consumo de un fresco y crocante
pedazo de pan. Dadas
sus características, sucede que los bienes públicos, en determinado momento
histórico, son ofrecidos en exceso o bien en insuficiente cantidad. El aire
no contaminado es un ejemplo bastante obvio de bien público. En la mayoría de
los lugares hay un exceso de aire limpio, cada individuo goza de los
beneficios derivados de poder respirar aire no contaminado sin que nadie se
vea afectado y no es posible excluir a nadie de tal beneficio. Pero en una
ciudad como Santiago de Chile o Ciudad de México, la oferta de aire “limpio”
es mucho menor que la demanda. Si los gobiernos consideran importante para la
salud de la población, contar con aire suficientemente “limpio”, entonces
algún tipo de regulación se impone, por ejemplo, sobre la emisión de gases de
los vehículos que circulan por la ciudad. Los mercados, funcionando
“libremente”, son defectuosos para equilibrar oferta y demanda de un bien o
servicio público, por lo que la intervención de algún agente regulador (el
Estado) suele ser necesaria. En
la práctica, siempre que el desarrollo tecnológico lo permite, bienes que
originalmente eran “públicos” pasan a ser bienes privados. Un ejemplo típico
son las ondas de televisión, o televisión abierta, como se suele decir. Si yo
tengo un receptor de ondas de TV puedo ver cualquier programa que se
transmita. El hecho que yo mire un programa no afecta la capacidad de mi
vecino para ver el mismo programa, siempre que mi vecino tenga su propio
televisor. Y para las emisoras de televisión abierta, es imposible cobrar el
servicio, por lo tanto nadie puede quedar excluido del goce del servicio. La
aparición de la televisión por cable representa un cambio tecnológico tal que
le permite a la emisora cobrar por el servicio y excluir –piratería aparte- a
aquellos que no pagan. La televisión abierta no existiría si no fuera porque
existen tandas de avisos. O en todo caso, sería un servicio de consumo
exclusivo en ciertos medios, como las universidades o los gobiernos. Con
los recursos naturales sucede que el desarrollo económico impone
restricciones a su carácter de bienes públicos. Para los charrúas nativos de
estas regiones, la tierra y las corrientes de agua funcionaban como bienes
públicos; tanta era la oferta de tierras y agua que era difícil que el
consumo por parte de unos afectara a los otros y las exclusiones eran en todo
caso muy débiles, desde un punto de vista institucional. La propiedad privada
de la tierra limita su carácter de bien público y de hecho, en tanto no
existe legislación que regule el uso de la tierra más allá de su carácter de
soporte de la producción agropecuaria o del desarrollo inmobiliario, funciona
un mercado de tierras que se venden y compran como cualquier otro bien
privado. El
Estado tiene otra función especial para cumplir. Asegurar que los recursos
naturales se utilicen de forma tal que los beneficios lleguen a todos los
habitantes de hoy y del futuro. El
agua, a diferencia de la tierra, tiene algunas características propias que
hacen el caso un poco más complejo, más parecido al caso de otro recurso
natural esencial para la vida humana como es el aire. El agua en nuestro país
es un recurso abundante y por tal razón ha habido pocos o en todo caso muy
localizados conflictos en torno a su uso –la producción de arroz en el este
del país plantea un interesante caso para debatir, pero no tengo espacio para
eso aquí-. En estadios primarios del desarrollo económico cualquier individuo
habitante de este territorio accedía a una fuente de agua fresca (pozo y
molino, aljibe, costas de arroyo). El desarrollo urbano y la presión
demográfica conducen a que exista algún agente especializado en proveer agua
fresca a la población. Al igual que con la televisión por cable, ocurre que
quien provee el servicio cobra por él y excluye a quienes no pagan. El
servicio pues, se privatiza. La
razón histórica que justifica la existencia de OSE está dada por el hecho que
en determinadas circunstancias no hay capitales privados interesados en
suministrar el servicio a toda la población. Si los uruguayos tuviéramos
ingresos suficientemente altos, OSE podría dejar de existir, ya que sería
racional para los privados proveer de agua a toda la población y nadie
quedaría excluido: más clientes significan más ingresos. Pero esta no es la
situación que nos toca vivir. OSE se justifica como proveedor de servicios
porque el mercado por sí mismo resultaría en una oferta insuficiente.
Considerándose un derecho de todo ser humano el acceso a fuentes de agua potable y saneamiento, y un asunto de
interés para el desarrollo social y económico del país, la participación
directa del Estado tiene sentido. La sociedad entera asume el costo de
proveer de agua y saneamiento a todos. Lo paradójico, sin embargo, es que aun
contando desde hace décadas con una empresa del Estado que debería asegurar
el acceso de toda la población al servicio de agua potable y saneamiento,
todavía hay mucha gente excluida. Y es que no importa que OSE sea una empresa
pública, el servicio de provisión de agua potable y de saneamiento funciona
en este país desde hace décadas, como un servicio privado. Si Ud. no paga, le
cortan el chorro. Y si vive en un asentamiento, arréglese como pueda. La
reforma propuesta excluye al inversor privado considerándolo como el
“enemigo”, cuando en realidad, los inversores privados existen porque existe
una demanda insatisfecha por el proveedor estatal. En su momento, nadie más
que el Estado tenía la capacidad de invertir en la instalación de una red de
cañerías a gran escala. Hoy ya existen inversores privados que pueden hacerlo
y es el Estado mismo el que tiene problemas para cumplir con el objetivo de
llevar el agua a todos. La reforma propuesta confunde la naturaleza del
inversor con el alcance del servicio, y en tal confusión se pierde de vista
el punto central, por qué OSE no ha sido capaz de asegurar el acceso
universal del servicio. En otras palabras, la reforma propone la solución
equivocada para eliminar un problema que no existe. Además,
y como decía más arriba, el agua, y con el agua, todos los recursos
naturales, reúnen algunas condiciones muy particulares. Los beneficios que la
sociedad obtiene por el uso de los recursos naturales dependen del grado en
que estos se preservan, ya que tales recursos son o bien no renovables o bien
de renovación muy lenta. Si la sociedad descuida estos aspectos, tal vez
ingrese en un proceso de deterioro de las fuentes o directamente de
dilapidación de recursos no renovables que en el mediano o largo plazo pueden
comprometer (o ya han comprometido seriamente) la sobrevivencia misma. La
“preservación” de los recursos naturales no da ganancias privadas, sólo
beneficios colectivos. El Estado tiene aquí otra función especial para
cumplir. Asegurar que los recursos naturales se utilicen de tal forma que los
beneficios lleguen a todos los habitantes de hoy y del futuro. Pero para
asegurar la realización presente y futura de un derecho esencial para la vida
humana no es necesario darle rango constitucional a un monopolio estatal,
sino definir las reglas de juego y –sobre todo- hacerlas cumplir. En conclusión, el papel insustituible del Estado se puede plantear aquí en dos niveles: por un lado, debería asegurar que no haya excluidos, llevando el agua y el saneamiento a quienes no tienen otra alternativa, suministrando un servicio allí donde los inversores privados no tengan interés en participar. Y por otro lado, asegurar que los beneficios no queden únicamente en los bolsillos de los inversores privados y en cambio se extiendan al conjunto social en el espacio y en el tiempo, controlando, a través de agentes reguladores, la calidad de tales servicios y la preservación de los recursos naturales. Sometido al control de calidad deberían estar no sólo las empresas privadas sino la misma OSE, por supuesto. Y por aquí, me parece, hay mucho para hacer todavía. La reforma propuesta, lamentablemente, no es un buen comienzo.
Jose Bervejillo Economista Agrícola,
investigador del "Agricultural Issues Center”, Universidad de
California, EEUU. Comentarios a vuelta de
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